Oggi, si impone all’attenzione del pubblico e degli amministratori soprattutto per il problema della bonifica di aree e di canali industriali che nel passato sono stati contaminati da varie attività produttive che, grazie a leggi permissive, o per effetto dell’assenza di leggi, hanno prodotto danni ingenti all’ecosistema lagunare e hanno messo a rischio la salute pubblica. Senza dubbio è importante continuare nella ricerca delle cause e dei comportamenti che hanno dato origine all’attuale situazione e tuttavia è necessario guardare al futuro, alle bonifiche e alle opportunità che possono aprire.

Le bonifiche delle aree inquinate non sono solo l’occasione di risanamento e ripristino ambientale ma sono anche opportunità per avviare nuovi comportamenti e nuove scelte a sostegno di uno sviluppo più dinamico, innovativo e ambientalmente sostenibile.

La bonifica e il recupero delle aree industriali vanno integrati e vanno pensati come una nuova opportunità per mettere in moto uno sviluppo più sostenibile, risanando l’ambiente naturale, salvaguardando gli elementi distintivi della laguna e le sue funzioni ecologiche, assunte come base per un rilancio della funzionalità della laguna e base per un miglioramento socio-economico.

I tempi e i modi della decisione sono importanti: più passa il tempo e più la diffusione dell’inquinamento continuerà a produrre effetti negativi non solo sull’ambiente, qui inteso come ecosistema naturale, ma anche sulla salute della popolazione residente, e non ultimo sulle capacità di risposta e di azione del sistema socio economico locale.

I costi del non fare e del non decidere hanno effetti di lungo periodo difficilmente reversibili.
Certo i costi sono imponenti ma anche non fare le bonifiche costa molto sia in termini di qualità della vita e della salute, sia in termini più strettamente ambientali, sia in termini di inerzia e depauperamento delle risorse imprenditoriali.

Il DM 468/2001 prevedeva un finanziamento statale per avviare le bonifiche nei primi 41 siti di interesse nazionale1 pari a circa 1060 miliardi di lire (circa 547 milioni di euro); per esempio al Veneto erano stati destinati 144,4 miliardi lire, pari a circa 75 milioni di euro.

Il Master Plan per la bonifica dei siti inquinati di Porto Marghera presentato nel 2004 aveva però stimato un costo complessivo necessario per l'esecuzione o per il completamento dell'intervento in tutte le aree per un ammontare superiore a 1.860 milioni di euro, di cui 511 milioni di euro solo per interventi ritenuti prioritari ed urgenti nei primi 237 ettari dei quasi 3.600 ettari perimetrati come sito di interesse nazionale2. La stima delle risorse da mettere a disposizione, già così elevate sulla carta, probabilmente non sarà definitiva, e dunque si porrà il problema di come sarà possibile reperire altre forme di finanziamento per completare le opere.

L’impegno finanziario per le bonifiche appare poi in tutta la sua rilevanza se consideriamo che l’area di Porto Marghera è importante, ma è uno tra i 50 siti di interesse nazionale. I modi con cui reperire i finanziamenti vanno dall’imporre alle imprese che hanno inquinato il pagamento dei danni che hanno generato, a destinare più risorse pubbliche alle opere di bonifica e recupero ambientale, a promuovere politiche innovative di sviluppo che integrino e sostengano l’azione dei privati nel recupero e quindi nella bonifica delle aree. Per quanto concerne la prima opzione, la strada è stata già parzialmente percorsa dal Ministero dell’Ambiente e dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia attraverso l’avvio di transazioni extra-giudiziali3 con le aziende proprietarie delle aree, per ottenere parte dei finanziamenti necessari per la costruzione dei marginamenti delle macroisole, necessari per evitare il perpetuarsi del dilavamento delle sostanze inquinanti in laguna.

Un ulteriore sostegno pubblico alle bonifiche, incontra difficoltà perché lo Stato opera in condizioni di scarsità di risorse finanziarie da destinare a una domanda molto varia di iniziative di interesse pubblico. Proprio perché i fondi pubblici sono scarsi e limitati potremmo provocatoriamente porci la domanda se sia lecito spendere così tanto per la bonifica dei siti inquinati. Non è forse un ciclo che si continuerà ad auto-generare? Le attività industriali potranno mai smettere di generare inquinamento e di consumare risorse naturali senza coprirne i costi in modo adeguato?

Pensare a modi innovativi di reperire risorse deve dunque essere la risposta alla necessità di procedere speditamente nelle bonifiche pensando a piani industriali per il futuro che incentivino lo sviluppo di attività ambientalmente compatibili e soprattutto a più elevato valore aggiunto, così da creare spazio per la copertura di costi di bonifica, in relazione alle specifiche destinazioni di uso dei suoli. Sicuramente andrebbe presa seriamente in considerazione una ipotesi che porti a considerare il ciclo di vita delle attività che si intende promuovere, pensando anche a forme di assicurazione e/o utilizzo o concessione che tengano esplicitamente in conto, nel momento stesso della nascita di una nuova attività, delle implicazioni derivanti dal suo ciclo di vita, evidenziandone gli eventuali costi di bonifica e di recupero dell’area oggetto di ri-sviluppo.

Ciò renderebbe esplicito il calcolo economico (inteso come i costi e i benefici della scelta di destinazione d’uso del suolo) e questo promuoverebbe un comportamento non solo più responsabile, con un miglior adempimento agli obblighi imposti dalle normative, ma aiuterebbe le imprese stesse e la pubblica amministrazione a collocare le proprie scelte localizzative e autorizzative in un contesto di più lungo periodo. Si avvierebbe un processo di riciclo del suolo, risorsa che ora sempre più ci appare come limitata e fondamentale negli equilibri naturali e socio-economici.


Perchè una ricerca sulla valutazione economica dei benefici della bonifica Il nostro lavoro di ricerca prende spunto dalle osservazioni riportate più sopra.
E’ necessario avviare processi decisionali che tengano debitamente in conto dei vincoli imposti dalle risorse, finanziarie e naturali, mostrando ai cittadini il significato e le implicazioni delle scelte fatte dai decisori pubblici, per favorire maggior consapevolezza e maggior partecipazione.

Esperienze in tal senso viene da altri paesi, segnatamente quelli americani ed inglesi, ove per motivazioni diverse si effettuano analisi sistematiche di come è più opportuno spendere soldi pubblici, destinandoli selettivamente in funzione dei loro costi e dei loro benefici.

Nel caso della regolazione riguardante le bonifiche, il focus è sulla protezione della salute umana.

La valutazione di politiche o regolazioni pubbliche miranti ad elevare la qualità della vita e a ridurre il rischio per la salute umana utilizza tecniche economiche particolari che permettono di ottenere la stima del valore di una vita statistica, che costituisce la misura massima dei benefici ottenibili in termini di difesa della salute umana.

La valutazione di una vita statistica mira ad assegnare un valore monetario non alla vita di una persona specifica ma alla vita di una persona la cui identità non è nota, all’interno di una particolare comunità e in un determinato arco temporale.

Non è questo il luogo per dibattere questioni morali o etiche che possono sorgere in questo contesto; queste tecniche economiche basate sulla disponibilità a pagare delle persone per una riduzione marginale del rischio fisico hanno i loro limiti, ma permettono di confrontare i costi dell’investimento con i benefici legati ad una riduzione marginale del rischio di mortalità. Nel nostro lavoro di economisti ci siamo posti il problema di esplicitare i benefici della bonifica (benefici economici, sociali ed ambientali) con l’attenzione, in particolare, al valore monetario di un miglioramento delle condizioni di salute delle persone residenti in aree contaminate grazie alla bonifica e al recupero ambientale.

Le domande di ricerca a cui abbiamo tentato di rispondere, indagando le preferenze delle persone residenti in prossimità di siti contaminati sono:
quali sono i principali benefici raggiungibili con la bonifica e maggiormente percepiti dalla popolazione residente?
Considerato che i costi della bonifica sono più facilmente quantificabili, come procedere invece a definire il valore monetario dei benefici?
Quanto si deve “pulire”?
Quanta importanza ha il fattore tempo nella realizzazione delle bonifiche?
La bonifica è percepita come un’operazione che ridà sicurezza ai residenti?
Qual è il rischio percepito per coloro che vivono vicino a siti contaminati?

La ricerca conclusa dal Dipartimento di Pianificazione dell’Università IUAV di Venezia e finanziata dal CO.RI.LA ha permesso di ottenere risposte interessanti a queste domande, sia attraverso l’organizzazione di diversi focus group4 sia grazie alla somministrazione di un questionario alla popolazione. Quest’ultimo è stato un mezzo efficace per raccogliere dati ma anche per fornire alle persone con cui siamo entrati in contatto informazioni sulla numerosità e distribuzione dei siti contaminati in Italia, sulle principali sostanze tossiche che sono state rinvenute più spesso in queste realtà, su alcuni degli effetti sanitari più comuni nell’uomo e associabili all’esposizione a queste sostanze, sulla possibilità di realizzare bonifiche e sulle principali tecnologie di bonifica che sono adottate nei diversi paesi industrializzati, integrandole con alcune informazioni su costi, tempi e modalità di intervento.


L’indagine e la somministrazione del questionario di analisi congiunta
Nel maggio 2005, abbiamo intervistato circa 800 persone residenti a Venezia, Milano, Bari e Napoli raccogliendo informazioni sulle loro conoscenze, preferenze e percezioni, in merito alla presenza dei siti contaminati e ai loro possibili effetti in termini di sicurezza per la salute umana, e in relazione ad altre questioni quali le possibili politiche pubbliche auspicate dalle persone per gestire il problema. L’intervista durava in media 40 minuti durante i quali i intervistati procedevano autonomamente lungo un questionario elettronico installato su computer in alcune sedi opportunamente allestite. Gli intervistati quindi non erano influenzati dall’esterno e con il tempo necessario leggevano le informazioni fornite ed elaboravano le loro scelte.

Le persone intervistate hanno mostrato di conoscere in grande maggioranza il tema dei siti contaminati (90%) e ben la metà di loro ha affermato di avere esperienza diretta di siti contaminati in quanto collocati in prossimità della loro abitazione o del loro posto di lavoro. Quasi l’80% dei nostri intervistati ha sentito parlare di bonifica e il 37% ha nozione di siti contaminati che sono stati già bonificati. I nostri intervistati si sono rivelati molto sensibili agli effetti della contaminazione ambientale sulla salute umana e hanno ritenuto che le persone che vivono in prossimità di siti contaminati abbiano elevata possibilità di contrarre qualche forma di malattia (allergie, danni temporanei o permanenti alle vie respiratorie e ad altri organi, cancro e altre malformazioni genetiche nei nascituri). Di conseguenza quasi l’89% ha ritenuto molto importante ridurre gli effetti negativi sulla salute causati dall’esposizione a sostanze pericolose. Oggetto specifico della nostra ricerca tuttavia era la valutazione economica dei benefici che si possono realizzare attraverso la bonifica dei siti contaminati; nello specifico volevamo ricavare il valore monetario assegnato dai residenti ad una determinata riduzione del rischio di mortalità connessa all’esposizione all’inquinamento.

Come noto, nel caso di inquinamento del suolo, la migrazione degli inquinanti può avvenire attraverso molteplici vie e quindi l’esposizione dell’uomo può avvenire ad esempio attraverso il contatto dermico, bevendo l’acqua attinta dalle falde acquifere, respirando polveri contenenti sostanze tossiche e mangiando cibi coltivati in terreni contaminati. Gli effetti negativi per la salute umana di questa esposizione agli inquinanti, pur ammettendo le cautele di attribuire in modo certo le diverse patologie ai fattori esclusivamente ambientali5, possono essere più o meno gravi e più o meno permanenti, fino all’evento estremo della morte. Nel questionario, abbiamo chiesto ai nostri intervistati di pensare ad una politica pubblica che riguardasse interventi di bonifica che, se attuati, avrebbero permesso di ridurre il rischio di mortalità e quindi avrebbero potuto salvare un certo numero di vite umane di persone residenti in aree contaminate. Gli intervistati erano informati del fatto che la bonifica è un’operazione molto costosa e complessa, che in alcune circostanze è anche molto difficile individuare il responsabile dell’inquinamento o il proprietario del sito, e che la bonifica può spesso ricadere sulle spalle dello Stato.

Proprio l’impossibilità di rintracciare il responsabile o il proprietario dell’area, con la generazione di un grande numero di siti orfani a livello nazionale, era vista come l’occasione per proporre agli intervistati una simulazione di policy: lo Stato doveva farsi carico direttamente di tutti i costi di bonifica in condizione di fondi limitati, con la necessità di sostenere con un contributo monetario delle famiglie un’azione di risanamento del maggior numero possibile di siti in Italia. La tecnica che abbiamo utilizzato per la valutazione dei benefici per una riduzione del rischio di mortalità si chiama analisi congiunta. Tale metodologia permette di concepire un bene, oggetto di valutazione, come caratterizzato da un insieme di caratteristiche, o attributi che lo descrivono, e sono queste caratteristiche nel loro insieme che definiscono il valore del bene. Con le opportune tecniche è possibile calcolare anche individualmente il valore di ciascuna caratteristica e il suo peso nel determinare la valutazione complessiva del bene da parte del rispondente. Nel nostro caso, il bene oggetto di valutazione è il beneficio della politica pubblica prescelta. Questa veniva caratterizzata dai seguenti attributi: numero di vite salvate in un anno, entità della popolazione beneficiaria dell’intervento, tempo di attesa, espresso in anni, necessario per il completamento delle operazioni di bonifica, numero di anni durante i quali si continuano a realizzare i benefici, vale a dire si continuano a salvare vite umane grazie all’intervento e, ovviamente, il contributo monetario una tantum che i nuclei familiari dovrebbero versare per consentire la realizzazione degli interventi di bonifica in questione. Ciascuno di questi attributi si differenziava per almeno due diversi livelli, dando luogo ad una combinazione elevata di diverse possibili politiche pubbliche di bonifica tra cui scegliere. Ogni intervistato doveva completare 4 esercizi di scelta congiunta e doveva quindi scegliere, manifestando così le proprie preferenze, tra coppie di politiche aventi caratteristiche e livelli diversi.

I risultati dell’indagine
L’analisi econometrica delle risposte ottenute ha permesso di valutare la disponibilità a pagare delle persone (WTP) per specifiche politiche di bonifica. Questo valore varia in considerazione del tempo di attesa necessario per il completamento della bonifica e anche della durata dei benefici. Infatti, ipotizzando durate diverse dei benefici, ma tenendo costante il tempo di attesa di due anni per il completamento della bonifica e il numero totale di vite salvate, è possibile stimare per una durata di 10 anni dei benefici una WTP di 340 euro; per una durata di 20 anni dei benefici la WTP sale a 500 euro e per una durata pari a 45 anni dei benefici la WTP è di circa 620 euro.

Dal valore della WTP, è possibile ricavare il valore di una vita statistica; questo valore va inteso come quella parte di reddito che una persona è disposta a dare in cambio di una riduzione marginale del rischio di mortalità. Il valore di una vita statistica secondo i risultati dell’indagine, nell’anno corrente e per una riduzione del rischio ad esempio di 1 su 1 milione, è stata calcolata essere pari a 5,6 milioni di euro. E’ stato stimato un tasso di sconto delle persone intervistate pari a 7,41%, ed esso rappresenta il valore del tempo per le persone intervistate influenzando in tal modo, a parità di altre condizioni, la stima del valore di una vita statistica. Infatti, se la manifestazione dei benefici, ovvero le vite salvate, si concretizzerà solo tra 10 anni, la VSL si riduce a 2,66 milioni di euro; se i benefici si manifesteranno tra 20 anni, il VSL si riduce ancora sino a 1,26 milioni di euro. Per concludere, la valutazione che è possibile ottenere è di massima utilità nei casi in cui sia obbligatoria, o semplicemente auspicata, l’analisi costibenefici di determinati piani di bonifica, tenendo in adeguato conto sia i benefici che i costi degli interventi.

A nostro avviso, l’introduzione e la successiva applicazione delle nuove norme dettate dal D. Lgs 152/2006 metteranno in nuova evidenza l’analisi di rischio sanitaria e ambientale specifica per le aree contaminate; l’uso di tecniche e valutazioni costi benefici risulteranno particolarmente utili in tale nuovo contesto. Tali tecniche vanno usate non solo con le necessarie competenze ma anche con le necessarie qualificazioni: va precisato che l’obiettivo di queste tecniche non è quello di usare strumentalmente i valori che si possono ottenere, quanto evidenziare che esse permettono di raccogliere le preferenze e le scelte delle persone riguardo temi di rilevante interesse pubblico.

E’ dunque possibile tenere in conto la percezione delle persone riguardo le priorità di intervento, il riconoscimento generale dell’esistenza di un rischio sanitario e l’attenzione per gli interessi delle generazioni future. La nostra ricerca mostra che le preferenze delle persone indicano una disponibilità a pagare di più per bonifiche più durature, una certa propensione a incentivare politiche pubbliche miranti a bonificare i siti orfani ed infine una volontà di contribuire insieme allo Stato ad una soluzione efficace per il problema dell’inquinamento causato dai siti contaminati.

Dobbiamo altresì considerare che le persone sentono l’urgenza della situazione e la necessità di operare presto e comunque ridurre anche temporaneamente le conseguenze negative sulla salute: questo è il senso di scelte effettuate dai rispondenti che sono particolarmente attenti ai tempi di realizzazione della bonifica, preferendo interventi che riducono i tempi di attesa per la manifestazione dei benefici, consentendo di salvaguardare da subito le vite umane.



Riferimenti bibliografici

Alberini A., S. Tonin, M. Turvani, and A. Chiabai (2007), “Paying for Permanence: Public Preferences for Contaminated Site Cleanup”, Journal of Risk and Uncertainty, Vol 35, pp 155-178.

Turvani M., A. Chiabai, A. Alberini, S. Tonin (2007), Public Policies for Contaminated Site Cleanup: The Opinions of the Italian Public, FEEM working paper 11.2007, Milano, Italia, Gennaio.

Turvani M., A. Alberini, S. Tonin, A. Chiabai, (2006), Politiche di bonifica dei siti contaminati: primi risultati di un’indagine nazionale presso la popolazione, in Indagini epidemiologiche nei siti inquinati: basi scientifiche, procedure metodologiche e gestionali, prospettive di equità, a cura di F. Bianchi e P. Comba, Rapporti ISTISAN 06/19, Istituto Superiore di Sanità, Roma, Italia, Agosto.

Gazzetta Ufficiale (2002), Dm Ambiente 18 settembre 2001, n. 468, Programma nazionale di bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati, N. 13, Supplemento Ordinario n. 10/L, Roma, 16 Gennaio.

Gazzetta Ufficiale (2006), Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale, N. 88, Supplemento Ordinario N. 96, Roma, 14 Aprile.

Malhotra N.K., 1996, Marketing Research: An Applied Orientation, 2nd Edition, New Jersey: Prentice-Hall International.

Regione del Veneto and Comune di Venezia (2004), “Master Plan per la bonifica dei siti inquinati di Porto Marghera,” www.regione.veneto.it (accesso 31 Marzo, 2007).


Note

1 Attualmente in Italia sono stati identificati 53 siti di interesse nazionale. L’art. 15 del DM 471/99 recitava che gli interventi di interesse nazionale fossero individuabili in relazione alle caratteristiche del sito inquinato, alla quantità e pericolosità degli inquinanti presenti nel sito medesimo, al rilievo dell'impatto sull'ambiente circostante al sito inquinato in termini di rischio sanitario ed ecologico nonché di pregiudizio per i beni culturali ed ambientali.

2 L'area perimetrata con decreto del 23 febbraio 2000 si estende per 3595 ettari, di cui 479 ettari rappresentati da canali e 3116 ettari da suoli.

3 La transazione più nota all’opinione pubblica è il cosiddetto lodo Montedison, stipulato tra la società Montedison SpA e il Ministero dell’Ambiente nel 2001 poco prima della conclusione del procedimento penale n. 115/98 a carico di Cefis + altri davanti al Tribunale di Venezia (meglio noto come processo Petrolchimico di Porto Marghera). In quell’occasione la società Montedison SpA si impegnava a versare 550 miliardi di lire alle casse dello Stato per la bonifica di Porto Marghera in cambio dello stralcio della sua posizione di parte civile nel processo.

4 Il Focus group è una forma di ricerca qualitativa in cui un gruppo di persone è invitato a discutere di alcuni temi scelti dal moderatore, seguendo una traccia di intervista adeguatamente preparata. I focus group sono molto utili per ottenere informazioni, preferenze e analizzare le percezioni delle persone su un determinato argomento. Inoltre, sono molto utilizzati dai ricercatori per testare parti di un questionario, verificare la comprensibilità del linguaggio utilizzato e l’efficacia degli strumenti utilizzati per l’indagine (vedi Malhotra, 1996).

5 Scrive Iavarone in ISTISAN 06/19: “Le patologie attribuibili all’inquinamento ambientale, sebbene potenzialmente accresciute nella frequenza e distribuzione, sono indistinguibili sotto il profilo clinico e morfologico da quelle causate da fattori di rischio associati alla dieta, all’attività lavorativa, allo stile di vita o ad abitudini voluttuarie come fumo di sigaretta e consumo di alcolici. In altre parole la sfida che si pone oggi è stimare quanta parte dell’eccesso di rischio riscontrato in un determinato contesto ambientale sia effettivamente attribuibile all’inquinamento.